Uruguay y su laberinto: delito, educación y economía

Uruguay tiene, en su Constitución, una de las definiciones más nobles de la pena que existen en el derecho comparado, la cárcel no está para mortificar, sino para reeducar, para dar aptitud al trabajo, para hacer profilaxis del delito. Es un texto que cualquier país envidiaría. El problema no es lo que dice la ley. El problema es lo que hacemos, o dejamos de hacer, lo cual está totalmente desconectado de la norma.

Hoy el sistema penitenciario uruguayo aloja más de 16.700 personas, con una tasa de encarcelamiento que es la más alta de Sudamérica y una de las diez más altas del mundo. El hacinamiento supera el 120% en promedio y llega al 200% en algunos módulos. Solo el 27,6% de esa población accede a alguna actividad educativa formal. Casi dos de cada tres personas liberadas vuelven a prisión a los tres años de estar en libertad, 65%, según la primera medición oficial que hizo el Ministerio del Interior sobre la cohorte excarcelada en 2019, y esa cifra sigue subiendo con los años hasta estabilizarse cerca del 70%. El propio Ministerio del Interior, en su Libro Blanco de Reforma Penitenciaria de 2024, admite lo que cualquier informe internacional viene diciendo hace años, el sistema atraviesa un "agotamiento estructural". No hace falta que un crítico externo lo denuncie. El Estado ya lo reconoció en un documento oficial.

Pero decir que el sistema penitenciario "fracasa" es, en el fondo, otro recorte falso de la realidad.

El fracaso no empieza en la cárcel. Empieza mucho antes, en una infancia donde el 29,1% de los niños uruguayos menores de seis años vive bajo la línea de pobreza, la incidencia más alta entre todos los grupos etarios, y donde esa pobreza no es solo falta de dinero, sino una acumulación de privaciones que golpea justo en la ventana en la que se define buena parte del desarrollo cognitivo de una persona, los primeros 1.000 días de vida, en los que se forma el 90% del cerebro. Un niño que llega a la escuela con ese déficit ya instalado no llega en igualdad de condiciones. Y la escuela no logra revertirlo a tiempo, pese a que, según documentó el Centro de Estudios para el Desarrollo (CED) en su investigación sobre el peso del Estado, Uruguay destina a educación el 17,3% de su gasto público, la proporción más alta entre los países comparados, por encima del promedio de la OCDE (11,8%) y de Chile (16,1%). El resultado no acompaña del todo esa prioridad presupuestal, en las pruebas PISA 2022, Uruguay quedó empatado con Chile en matemática, los dos mejores puntajes de la región, sin diferencia estadísticamente significativa entre ambos, según el propio informe oficial de ANEP, pero por debajo de Chile en lectura y ciencias. El Banco Interamericano de Desarrollo documentó que, ya en 2019, Uruguay gastaba por alumno un 37% más que el promedio de América Latina. Pero la comparación regional más reciente sobre graduación efectiva de secundaria, con datos actualizados a 2024, es todavía más dura: un estudio de Argentinos por la Educación, que releva estadísticas oficiales de nueve países entre 2014 y 2024, ubica a Uruguay en el último lugar de la región, con apenas 52,2% de terminalidad secundaria, frente al 91,5% de Chile. Y el dato más grave no es ese: Uruguay tiene la brecha socioeconómica más desigual de los nueve países comparados, solo el 23,3% de los jóvenes del quintil más pobre termina el secundario, frente al 86% de los más ricos, 62,7 puntos de diferencia, y es uno de los dos únicos países de la región, junto con Paraguay, donde esa desigualdad empeoró en la última década.

Ahí, exactamente ahí, es donde conviene dejar de pensar en compartimentos, educación por un lado, delito por otro, economía por otro, y empezar a pensarlo como lo que es, un mismo circuito. No hace falta inventar la idea; la sociología criminal la viene documentando desde hace casi un siglo.

Robert Merton explicó que la desviación aparece cuando una sociedad les exige a todos las mismas metas de éxito pero no les da a todos los mismos medios legítimos para alcanzarlas.

Albert Cohen, revisando a Merton, fue más preciso, mostró que muchos chicos de sectores populares llegan a la escuela sin las herramientas para emprender ese viaje, y que con el tiempo, la frustración de no lograr ese “estar a la altura” los empuja a buscarlo en otro lado. La literatura contemporánea sobre el llamado "school-to-prison pipeline", el camino de la escuela a la prisión, documenta el mismo patrón en decenas de países, necesidades económicas, hogares conflictivos, aulas desbordadas, ausencia de apoyos, ausencia de un futuro deseable, desconexión temprana, estímulos equivocados, y una salida que termina, para una parte de esos chicos, en el consumo de estupefacientes, el delito y finalmente en el sistema penal. Y una vez que la persona entra a ese sistema, opera un mecanismo distinto pero igual de potente, que el sociólogo Howard Becker describió hace sesenta años, la etiqueta de "delincuente" no solo describe, también produce. Se interioriza, cierra puertas, y ayuda a explicar por qué, en Uruguay, la reincidencia es la norma y no la excepción.

Este no es un argumento importado sin verificar en la realidad local. El criminólogo uruguayo Nicolás Trajtenberg, una de las voces académicas más citadas hoy en el debate sobre seguridad en el país, viene insistiendo en que buena parte de la discusión pública ignora la evidencia, no alcanza con "ser duro" en el momento del castigo si no se interviene antes, en toda la cadena que lleva hasta el delito.

Y el circuito no se cierra ahí. Hay una dimensión que casi nunca entra en el debate público, la de las familias.

Miles de niños uruguayos tienen hoy un padre o una madre privados de libertad.

Setenta y dos (72) menores conviven físicamente dentro de las cárceles junto a sus madres, 69 mujeres en total, otras 19 cursando un embarazo dentro del sistema penitenciario. Un estudio de la Universidad Católica del Uruguay (Techera, Garibotto & Urreta, 2012) ya los describía como lo que son, víctimas secundarias del sistema penal. Un chico que crece con un progenitor preso no solo pierde sostén económico y afectivo, hereda, estadísticamente, una probabilidad mayor de repetir el mismo circuito que atrapó a su padre o a su madre. La pena, pensada para castigar a una persona, termina extendiendo su costo social a una generación entera que no cometió ningún delito.

¿Por qué, entonces, con este diagnóstico repetido durante décadas por el propio Estado, por la academia y por organismos internacionales, seguimos sin corregirlo? Una parte importante de la respuesta no viene de la criminología sino de la economía. El Centro de Estudios para el Desarrollo (CED) presentó este año una investigación sobre el peso del Estado en la economía uruguaya que lo resume sin vueltas, Uruguay tiene un Estado "grande" e "ineficiente en áreas que son clave", que creció más rápido que la capacidad de la economía para financiarlo. No es que el país gaste poco en educación o en seguridad, gasta más, proporcionalmente, que Chile y que el promedio de la OCDE. El problema es la eficiencia y la calidad de ese gasto.

Parte de esa ineficiencia es estructural,

alrededor del 83% del gasto primario del Estado está comprometido en rubros prácticamente inmodificables, pasividades, transferencias, remuneraciones, lo que deja muy poco margen real para reasignar recursos hacia los programas que la evidencia muestra que funcionan. Y otra parte es, literalmente, un problema de talento. El economista jefe del CED, Ramiro Correa, describe una "estructura salarial perversa" en el empleo público, el Estado sobrepaga las tareas más elementales, con un sobrecosto estimado en 350 millones de dólares anuales, mientras paga por debajo del mercado a los perfiles más calificados, justo los que se necesitan para diseñar y ejecutar políticas complejas de rehabilitación penitenciaria, criminología aplicada o intervención en primera infancia. "Tengo a alguien que es un genio en su área, pero ¿cómo lo atraigo con el salario que le puedo pagar?", resume Correa. El resultado es que buena parte de la inversión no se traduce en resultados porque se gestiona con menos capacidad técnica, creativa y ejecucional de la que el problema exige.

A esto se suma una restricción de fondo que no depende de qué gobierno esté en el poder, sin crecimiento económico sostenido, no hay margen fiscal real para financiar ninguna de las soluciones que el mundo ya probó. El crecimiento no es un objetivo abstracto de los economistas ni una discusión ajena a este problema, es la condición previa para poder pagar, algún día, la factura completa de todo lo que este texto describe. Sin una economía que crezca de forma sostenida, cualquier reforma, por bien diseñada que esté, termina compitiendo por las mismas migajas de un presupuesto que, así estructurado, no alcanza ni sirve a toda la sociedad, paradójicamente le sirve a quien no necesita del Estado, y quiero aclarar en este punto que la actuación del Estado debe ser la sociedad sirviendo a la sociedad.

Y dentro de ese margen fiscal limitado, la prioridad tampoco está puesta donde el propio diagnóstico indica que debería estar. Las pasividades, jubilaciones y pensiones, absorben hoy alrededor del 10% del PIB uruguayo, un tercio del gasto primario del Estado, y vienen creciendo de forma sostenida desde hace más de una década. Frente a eso, UNICEF documentó algo que debería doler más de lo que duele, el gasto público social por infancia representa apenas el 23% del gasto social total, contra el 44% que se destina a los mayores de 60 años, y el gasto per cápita en protección social dirigido a un niño es, en promedio, 7,5 veces menor que el dirigido a un adulto mayor. No es casualidad que la pobreza infantil (29,1% en menores de seis años, como vimos) sea varias veces más alta que la que enfrenta la población mayor de 65, apenas el 6% según el propio INE. Es la fotografía de lo que la talentosa María Solá retrató con enorme sensibilidad en su columna "Uruguay, la mochila invisible", la carga con la que muchos chicos llegan a la escuela mucho antes de que un docente pueda hacer algo al respecto. No es que el Estado no tenga dinero para la primera infancia. Es que aplica los fondos, sistemáticamente, en su propia estructura. La ANEP, quien maneja el 67% del gasto dedicado a educación, ejecuta su presupuesto de la siguiente manera según los datos disponibles a los cuales accedimos: aproximadamente 86% en sueldos, aproximadamente 9% en funcionamiento y aproximadamente 4% en inversiones educativas. Lo cual permite ver que las posibilidades de maniobra e innovación son mínimas y solo le permite subsistir como puede, teniendo en cuenta las permanentes demandas y cambios a los cuales se enfrenta. Básicamente el Estado uruguayo paga sueldos, no tiene capacidad operativa para hacer mucho más que eso, y cuando lo hace en general se endeuda.

No soy partidario de achicar el Estado por achicarlo, creo que el Estado debe tener la medida necesaria para cumplir con su función, pero sí o sí debe cumplir con su función. Creo que en nuestro caso estamos ante la necesidad de reestructurar el Estado, no necesariamente por su tamaño sino por eficiencia.

Debemos hacer eficiente al Estado y el gasto que ejecuta al máximo, creo que hay que empezar por allí.

Por otro lado creo que hay circunstancias donde el endeudamiento termina pagando gastos corrientes o donde las inversiones que se realizan son de dudoso valor, necesidad o funcionalidad. Pero creo que el trabajo sobre nuestra educación, el tratamiento del delito y la enorme cantidad de procesos involucrados, así como la reestructuración de nuestra economía con estos fines, tendrían un impacto social de la más alta importancia que hacen que esta inversión se justifique desde todo punto de vista. Por supuesto que esto solo encara algunos aspectos de los problemas que tenemos y no su totalidad, pero creo que es bueno empezar por algún lado y si bien esta no es la única, sí es quizás la causa más justa de todas por donde empezar.

Muchos son partidarios del aumento de impuestos, creo que hay que reestructurar el Estado y una vez que sepamos que estamos gastando de la mejor manera que podemos, podemos volver sobre el tema impuestos, porque aumentar impuestos casi siempre tiene consecuencias indeseadas. No estoy de acuerdo en que puedan bajarse o suprimirse impuestos en esta condición, sí creo que tenemos que tener seguridad de que se está gastando bien y que estamos invirtiendo donde se debe invertir. Pasado este punto, subir, bajar o suprimir impuestos es una herramienta presupuestaria del gobierno y un instrumento para fomentar la inversión y la producción, pero no el problema de fondo. Los empresarios siempre piden que los impuestos se bajen o se supriman, lo cual no es razonable en esta situación. No le podemos pedir a los hogares que tienen chicos que no cenaron anoche o que lo hicieron mal, que aguanten, que les vamos a bajar los impuestos a las empresas y que después, cuando llegue el “efecto derrame” les va a llegar a ellos su parte. Porque en definitiva sabemos que el famoso derrame nunca llega del todo ni a todos, y que cuando llega quiere decir que padre y madre de la familia pueden tener un trabajo y no ser desempleados, lo cual les sirve para vivir al día. Entonces no hay una forma que solucione el problema sino una combinación razonable y justamente ejecutada, que permita equilibrar y hacer un by pass desde donde el gasto se ha vuelto ineficiente hacia adonde es imprescindible, y si esto no alcanza para cumplir con las obligaciones del Estado con los mas vulnerables, desde donde los ingresos son extraordinarios hacia adonde son muy escasos y dicha escasez produce impacto social negativo, profundo, prolongado y difícil de revertir.

Conviene ser honestos sobre algo que rara vez se dice en voz alta, es muy difícil pedirle a alguien que llega a fin de mes con mucha dificultad que acepte, sin resistencia, que el Estado debe invertir más dinero en la reeducación de quienes delinquen.

La comparación parece ser contraria al sentido común, mantener a una persona presa le costaba al Estado uruguayo aproximadamente 39.000 pesos mensuales (según último dato disponible a 2022), mientras el salario mínimo nacional, el piso legal para un trabajador que cumple su jornada completa, es de 25.383 pesos. Pedirle a los contribuyentes que financien con sus impuestos la reeducación y adaptación social de delincuentes que atentan contra ellos es, en términos sociales, una batalla muy difícil de ganar, y es comprensible que así sea.

Pero la alternativa a no invertir en reeducación no es gastar menos. Es gastar más, después, y peor. Un sistema que libera personas sin haberlas preparado para otra cosa que no sea reincidir no ahorra dinero, traslada el problema hacia adelante, con un costo muy superior, pagadero en forma de nuevas víctimas, nuevos daños materiales, nuevos juicios y nuevas condenas que hay que volver a pagar con sus respectivos costos, multiplicado por cada vez que la misma persona reingresa al circuito. Es, literalmente, un círculo que se retroalimenta a sí mismo, sin reeducación, más reincidencia; más reincidencia, más víctimas, más daños y perjuicios y más gasto en represión, judicialización y encarcelamiento; y menos margen para invertir en los procesos que hubieran achicado ese círculo, tanto en la cantidad de casos como en la gravedad de sus consecuencias. Sin una decisión deliberada de romperlo, ese círculo no tiene por qué detenerse solo.

Lo más frustrante es que no hace falta inventar nada. El mundo, y la propia región, ya ensayaron alternativas y las midieron. Noruega redujo su reincidencia del 70% al 20% en tres décadas priorizando la rehabilitación real sobre el castigo puro. La justicia restaurativa, mediación entre víctima y ofensor, con responsabilización y reparación en lugar de solo encierro, muestra en estudios internacionales reducciones de reincidencia de entre 7% y 45%, con mejores resultados justamente en los delitos violentos; Uruguay tiene experiencia incipiente con mecanismos de mediación penal, aunque nunca los llevó a escala. Otros países de la región avanzaron en sistemas de desjudicialización penal juvenil que priorizan la reinserción por sobre el expediente. Y en el otro extremo del circuito, el de la primera infancia, Uruguay ni siquiera necesita mirar afuera, el programa Uruguay Crece Contigo, que existe desde 2012, ya demostró que funciona donde llega, bajó la anemia infantil de 32% a 9%, redujo a la mitad las alteraciones del desarrollo, pero su cobertura llegó a menos de la mitad de los hogares que la necesitaban. No es una idea que falte. Es una idea que no se financia a la escala del problema que dice enfrentar.

Los eventos de inseguridad que existen hoy en el país y preocupan a la sociedad no empezaron ahora, son construcciones sociales que fuimos permitiendo que se generaran e instalaran durante muchos años, y que hoy se evidencian. Y no debemos olvidar la lección, porque esas construcciones hoy permanecen intactas y se están potenciando de manera exponencial, año 2019, 11.034 personas privadas de libertad; año 2024, 15.913, un incremento del 44% en cinco años. Por lo visto, lo único que hace es crecer, esa es la naturaleza de este fenómeno.

Quedan, por supuesto, muchos otros aspectos de este problema que merecerían su propio análisis: la reforma del Código Penal, los protocolos de rehabilitación, la capacitación del personal penitenciario, la coordinación entre el Poder Judicial y el sistema carcelario, y una larga lista de medidas complementarias que distintos especialistas vienen proponiendo desde hace años. Elegí concentrarme en el dinero y en la reeducación, y no en esos otros aspectos, por una razón simple:

sin una estructura presupuestaria que sostenga la arquitectura de un cambio real, y sin que ese cambio tenga a la reeducación como su eje, el resto son palabras.

Se puede reformar el Código Penal, diseñar el mejor protocolo de rehabilitación del mundo y capacitar al personal más comprometido, pero si no hay fondos para sostenerlo en el tiempo ni una apuesta real por reeducar en lugar de solo castigar, todo eso queda en el papel. El dinero y la reeducación no son los únicos problemas del sistema. Pero son los dos problemas sin cuya solución ningún otro se puede resolver.

Ese es, quizás, el resumen más honesto de todo esto, Uruguay diagnostica y hace unos informes preciosos; el resto parece no ser tarea ni responsabilidad de nadie. La política ha demostrado, una y otra vez, que no sabe y no quiere abordar los problemas complejos que hacen a la arquitectura social de nuestro país. Sabemos, desde hace años, que el delito no se resuelve con la cárcel, que se gesta en la desigualdad que decidimos no corregir a tiempo. Y sabemos también que lo único que funciona es romper ese círculo vicioso. Lo que falta no es evidencia. Es la voluntad de pagar hoy un costo económico y político por un beneficio que solo se va a ver, si trabajamos con seriedad, inversión y continuidad, dentro de veinte años.